Plano Diretor: do discurso à entrega(PPA, LDO e LOA)

Como tirar o Plano Diretor do papel ?

Plano Diretor, no Brasil, é aquele tipo de documento que nasce com discurso de “cidade do futuro”, mas morre na gaveta por um motivo bem menos glamouroso: falta método de execução. A lei já tentou fechar essa porta faz tempo — o Estatuto da Cidade exige que as diretrizes e prioridades do Plano Diretor (PD) entrem no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA) e ainda prevê revisão a cada dez anos. Ou seja: em tese, o plano não é literatura; é ordem de serviço.

Só que a realidade insiste em contrariar a tese. Em 2021, 10,3% dos municípios com mais de 20 mil habitantes ainda não tinham Plano Diretor, e outros 5% estavam “elaborando”. Isso já é um alerta de capacidade institucional básica.

Mas o ponto mais duro (e mais comum) é outro: mesmo onde existe PD, ele não vira entrega. O próprio diagnóstico do texto-base deixa isso cristalino: “ter instrumento no papel” não garante efetividade; a existência do plano e de instrumentos urbanísticos, por si só, não significa que a cidade está mudando do jeito que foi pactuado.

Por que isso acontece? Porque o gargalo central não é planejamento; é governança de execução. Sem uma engrenagem de delivery — carteira priorizada, responsáveis claros, prazos, custos, ritos de decisão e monitoramento — o Plano Diretor vira um “cardápio” amplo, politicamente confortável, tecnicamente bonito e operacionalmente inútil.

Esse é o “paradoxo do Plano Diretor”: a lei manda ter acompanhamento e controle, mas a prefeitura não transforma o PD em rotina de gestão (orçamento + portfólio + cobrança).

Tem também um freio fiscal que não dá pra ignorar. No agregado municipal, em 2018, cerca de 69% das receitas vieram de transferências; só 30,2% eram receita própria. Isso derruba previsibilidade de investimento e, sem pipeline estável, mata o médio prazo urbano — obra e programa viram reféns de calendário político e de repasse.

Some a isso a capacidade técnica: instrumentos como Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC/IPTU progressivo), Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e captura de valor exigem cadastro, fiscalização, rito jurídico e desenho operacional. Sem isso, o instrumento “existe”, mas não opera.

Se o problema é governança, a solução começa com governança — e aqui vale ser direto: município que quer Plano Diretor saindo do papel precisa parar de tratar PD como peça de urbanismo e passar a tratar como programa de gestão pública. O texto-base propõe um “painel mínimo” que, na prática, vira contrato de performance dentro da prefeitura: o indicador-mãe é a porcentagem de ações prioritárias do PD que têm dono, prazo e custo (se isso é baixo, todo o resto sofre).

Em paralelo, acompanhar execução física da carteira (entregas concluídas versus planejadas) e execução orçamentária vinculada ao PD (despesa empenhada/liquidada em programas ligados ao plano) impede a maquiagem clássica do “planejado sem dinheiro”.

Outro indicador que parece simples, mas é decisivo: tempo de regulamentação dos instrumentos (dias entre aprovar o PD e publicar lei/decreto que coloca o instrumento pra rodar). Aqui a regra é cruel e honesta: “instrumento citado” não é “instrumento operando”.

O pulo do gato é que esse painel não serve só pra gestão interna; ele cria accountability público. Quando você mede e publica rito de governança (número de reuniões do comitê e percentual de decisões publicadas), você reduz a zona cinzenta onde o plano “fica andando sem andar”.

E, se a gestão quiser evitar o erro político mais comum, precisa amarrar eficiência com equidade: sem indicador de vulnerabilidade territorial e “gap de infraestrutura” entre áreas ricas e pobres, a carteira tende a correr para onde dá voto rápido e obra fácil, deixando periferia como promessa eterna.

Quais arranjos funcionam melhor para sair do discurso e entrar na entrega? O texto sugere um pacote de governança com trade-offs claros. Primeiro, uma “PD Delivery Unit” (um PMO urbano) — núcleo pequeno que segura portfólio, metas, rito mensal e relatório trimestral público. É barato, rápido (90–180 dias) e costuma ter alto impacto em outputs, mas enfrenta resistência interna porque aumenta cobrança.

Segundo, orçamento vinculado ao PD: etiquetar programas e ações da LOA por eixo do plano, colocando metas no PPA e painel bimestral. Risco: virar só “etiqueta” sem mudança real — por isso precisa vir junto da cobrança e do painel de execução.

Terceiro, pacote mínimo de regulamentações em 90 dias: escolher 3–5 normas que destravam a máquina (zoneamento, ZEIS, EIV, PEUC/IPTU, OODC) e colocar o jurídico, planejamento e cadastro para entregar. Impacto alto, briga política alta também.

Para fechar o circuito “plano → dinheiro → obra/serviço”, entra a discussão de financiamento e captura de valor: fundo urbano com governança e transparência (com conselho gestor, critérios e publicação de projetos) e acompanhamento de receita de captura de valor quando aplicável. Isso sustenta investimento e reduz dependência de transferências, mas só funciona com governança blindada contra captura política.